“短时工作制”：以劳动者为主体的德国纾困政策 | 疫情评论

按语：新冠疫情在国内爆发的三个多月以来，已经造成了国内经济生产大规模的停滞。即便随着复工号角响起，但国际疫情的突然爆发，处在全球供应链末端的国内产业遭受巨大打击，大量外贸订单取消或工厂关闭，劳动者生计成了巨大挑战。中央政府、全国总工会屡屡下发相关支持复工复产意见，都仅侧重于如何支持企业渡过难关，倡议企业采取调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时等方式稳定工作岗位。然而这些倡议存在难解问题，一方面，企业的危机解决方案极为粗暴，或是单方面降低工资或调整轮岗轮休时间，或是资金短缺难以支撑变相违法开除劳动者，这些行为在劳动法执行中向来是“睁一只眼闭一只眼”；另一个方面，劳动者没有任何财政支持，生计将成大问题，社会整体购买力亦会持续下滑进而影响经济复苏。劳动者应该成为经济危机下支持的主体。本文希望通过讨论德国针对疫情期间经济困难施行的“短时工作”制度，对中国的国家和工会在危机期间应该怎样承担责任提供一个参考。

作者：因慈

德国各个州（类似于中国的省）在3月中旬陆续实施了疫情封锁政策。除了超市药店等必需店铺之外，所有商铺关闭；学校和幼儿园也仅为父母双方是维系社会运转必须部门员工的儿童提供看护服务。整个社会经济在全球疫情扩散期间受到重创。在商铺关门、供应链中断、企业停工、生意锐减的情况下，众多企业开始申请实行“短时工作制”（Kurzarbeit）方案。短时工作制也被其他国家效仿，如英国，法国，西班牙，波兰等国，成为经济困难时期维系企业和保护劳动者的关键措施。仅从字面理解，短时工作，就是企业让员工工作更少的时间。但是仅仅如此并不能抓住这项制度的核心，理解这项制度的关键精神需要从国家，企业和工人组织（工会和企业职工委员会）三者进行探讨。

短时工作制危机纾困

德国的“短时工作”制度由来已久。但为了应对本次由新冠病毒引起的危机，联邦政府在2020年3月通过一项临时性危机应对法案 (KugV)，来规范“短时工作”制度在疫情期间的实施。在新的规定下，企业只要有10%的员工工作和月收入受到影响就可以申请实施短时工作方案，在此之前，满足申请“短时工作补助”的条件是30%的员工受到影响并且月收入减少10%以上。新的临时法案同时还规定了临时工也可以获得“短时工作补助”，政府亦会全额返还企业需要缴纳的社保金。

德国联邦就业局预计这一次将会有两百三十多万劳动者进入“短时工作方案”，（德国国会的专家则估计这一数字会超过4百万。）它将为此提供一百亿欧元的资金（联邦就业局在危机前贮备了260亿“短时工作金”）。在4月初，有将近50万个企业申请实施“短时工作”方案，这是2007-2009间的金融危机期间的20倍（Spiegel 04.01）。在2009年，德国为“短期工作”方案支出了50亿欧元, 占GDP约0.1%。到了4月中旬，申请企业已迅速增加到了72.5万个，这些新加入的企业来自各行各业，尤其是零售和餐饮业（DW 04.01）。

在这次危机中，德国主要的汽车生产企业，包括大众、戴姆勒、宝马都实施了短时工作方案。大众汽车公司约有8万名员工采取了短时工作，戴姆勒则减少了17万员工的工作时间。遭遇重创的汉莎航空公司也对8.7万名员工实施了短时工作方案。据路透社的报道，大众公司的装配工在工厂全面停产的情况下，从失业保险和公司补助中仍然能获得90%左右的收入。

短时工作制中劳动者、企业与政府的三者平衡

当一个企业获准实施短时工作方案时，雇主可以减少员工的工作时间，或者让员工完全休工，而企业则从德国联邦就业局获得“短时工作金”——对于完全不工作的员工，由政府支付这类临时“下岗”员工原工资的60%；有子女的临时“下岗”员工则可以获得原来工资的67%（4月23日德国政府又通过了一项资助计划，将员工工资支付比例依据情况提高到77% 至87%不等）。就业局也会通过企业为员工支付“短时工作”期间的社会和医疗保险。在临时“下岗”期间，员工和企业的劳动关系依然维持。

除了政府资助，这项制度的另一个关键是，企业并不能单方面决定是否以及如何进入“短期工作”方案。企业必须获得员工方面的同意。有些企业和工会签订的集体合同里已经约定了实行短时工作方案的适用情形和执行原则，有些企业则需要和企业职工委员会协商确定执行方案。（德国的工会为行业级工会，代表工会所属行业内的全体工人与企业或者企业联合会进行集体合同谈判。而企业职工委员会是企业内的职工民主组织，一旦一个企业的员工民主选举成立了职工委员会，职工委员会就依法具有一系列影响和决定与员工利益相关的企业政策的权利。行业工会和企业职工委员会双重代表制是德国最重要的劳动关系制度之一。）在短期工作制中，企业和员工方要就其涉及的岗位、员工数量以及实施起止的条件和期限等具体细节进行协商和约定。针对不合理的方案，工人集体有否决权。没有集体合同和企业职工委员会的企业，则需要和员工个人进行协商。拥有企业职工委员会的企业，职工委员会也有权利发起“短时工作”方案动议。

在经济危机期间，企业和员工一般都会支持短时工作制度。对于企业来说，在经营惨淡期，企业可以根据自己的实际情况，让多余的劳动力休工，降低工资支付金额，一旦危机过去，市场恢复，便可以迅速召回休工的员工，避免重新招聘而增加的培训时间和成本。短时工作制度对于企业保留熟练和高技能员工，快速应对市场反弹至关重要。企业同时也获得了员工对企业的认同和忠诚。

对于员工来说，短时工作虽然带来一部分工资损失，但是保障了基本的收入和工作安全。这项制度的实质就是通过政府补贴和临时降低工资来保证就业安全。很多时候，这体现了劳工内部的团结。在危机下，工会同意降低大部分人的工资来避免其中一部分人失业，共度难关。

对于政府来说，通过在困难时期辅助企业和劳动者，既保证劳动者的就业和生活不受到根本性的威胁，也维持了政府的合法性、社会秩序和经济生命力。一旦危机开始减缓，国家的社会经济就能迅速恢复，并在竞争中抢占先机。保障劳动者的基本收入，也相当于保留了国民的购买力，形成供应和需求的良性循环。从财政支出的角度来看，通过“短时工作补贴”减少失业人数，有可能降低更为长期的失业金支出。这些优势，在07-09年间的金融危机中体现最为明显。许多政策观察者和经济学家认为，“短时工作”制度，是德国能够在金融危机后早于美国和欧洲其他国家恢复经济的关键因素之一。

德国的短时工作制度为世界提供了一个可供借鉴的危机应对模式。但必须强调的是，短时工作制不仅仅是政府发钱这么简单，其成效有赖于一套完备且平等赋权的制度设计和健康的经济运转体系。完备的保护劳动者权益的法律配套、代表劳动者利益与企业进行集体谈判的行业工会、具有法定共决权的企业员工代表组织“职工委员会制度”、注重高技术高质量的生产体系以及企业和国家对于员工能力和技能培训的长期投入，都是临时工作制成功的关键，也是国家解决经济危机和促进经济正义的基石。

当然，新自由主义经济催发的大量非正规就业形态，也显露出短时工作制度的重大缺陷。其中最显而易见的是，它只保护了拥有稳定工作或长期劳动合同的那部分劳动者。尽管新的临时性法案规定劳务机构的临时工/非正式用工也可以获得“短时工作金”，但是临时工在工作场所本缺乏足够谈判话语权和工会力量支持，可预见其具体执行必不理想。德国的劳动力市场越来越自由化（liberalizing），越来越多的人从事不稳定的工作，与雇主没有长期的劳动关系，也难以得到失业保障。这部分劳动者以移民，女性和初入劳动力市场的年轻人为主，在整个社会经济结构中处于弱势地位。所以这一制度在保护了部分劳动者的同时，也隐性固化甚至是加剧了正规就业和非正规就业劳动者之间的不公平，进一步加剧贫富差距。因此，回应非正规就业劳动者在危机中更为弱势的经济地位，短时工作制必须额外结合其他多元的纾困政策来保证社会中的所有人能在危机中度过难关。

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